Análisis sobre la toma de decisiones en políticas públicas
Actual variante de Jaca vista desde Rapitán. EL PIRINEO ARAGONÉS
Esta semana iniciamos la primera entrega de un reportaje en dos partes, elaborada por Alberto Ayora, sobre la Variante Norte de Jaca que plantea una pregunta de fondo: cómo se toman las decisiones en políticas públicas y qué ocurre cuando se mantienen en el tiempo pese a haber cambiado el contexto. A partir del análisis de sesgos cognitivos como el coste hundido o el sesgo de confirmación, el texto examina el encaje actual del proyecto en términos estratégicos, legales y territoriales, poniendo el foco en la coherencia entre planificación y realidad. La segunda entrega, que se publicará la próxima semana, descenderá al terreno para analizar con detalle el impacto paisajístico, patrimonial y humano del trazado, ampliando la mirada hacia el modelo de movilidad y de territorio que está en juego.
Hay decisiones que se toman en un despacho, pero que se sufren en una almohada. ¿Estarías dispuesto a que operaran de corazón a un ser querido, con base en una decisión tomada hace decenas de años, y sin cumplirse la legislación de seguridad actual? Es lo que está a punto de cometerse en el corazón del valle del Aragón.
Son numerosos los estudios sobre la toma de decisiones que sugieren que el error humano no suele nacer de la falta de intelecto, sino de la rigidez cognitiva y de la incapacidad de adaptar planes antiguos a realidades nuevas. Y es que hay errores que no nacen de la ignorancia. Nacen de la “certeza”.
Hace años que estudié al psicólogo italiano Paolo Legrenzi. En su obra Por qué las personas inteligentes cometen estupideces, describe con precisión este mecanismo. Los errores más costosos los cometen quienes toman una decisión, que en su momento fue valida, pero han ignorado el contexto actual y éste ha cambiado.
La Variante Norte de Jaca creo que es, en este momento, uno de esos errores. Y lo que la hace especialmente grave no es que se haya tomado una mala decisión: es que se insiste en ella a pesar de que la realidad ha cambiado, la legalidad la contradice y el territorio señala con claridad que hay otras salidas.
Este artículo no es una queja vecinal. Es un análisis personal sobre cómo puede perderse la racionalidad de una decisión administrativa cuando es mantenida en el tiempo, a pesar de que las circunstancias que la motivaron hayan cambiado. Sus argumentos están en la realidad geopolítica, en la ley, en la geografía, en las inversiones públicas ya comprometidas y en un proyecto que todavía se puede reconsiderar si alguien tiene el valor de decir: esta solución ya no sirve, y vamos a corregirlo.
La falacia del costo hundido es, quizá, uno de los sesgos cognitivos más comunes en la vida de todo ser humano. Cuanto más se ha invertido en una decisión —en tiempo, en recursos, en prestigio político—más difícil resulta reconocer que es equivocada. No porque los responsables sean incompetentes. Precisamente porque no lo son. Los errores institucionales de larga gestación tienen una estructura común que este sesgo describe con precisión: cada técnico aprueba su parte. Nadie firma el conjunto.
Una necesidad estratégica requiere soluciones estratégicas
La unión de la A-21 y la A-23 en Jaca es una necesidad estratégica porque completa el Eje Subpirenaico, una infraestructura diseñada para transformar la conectividad del norte de España. Sus principales beneficios estratégicos son:
- Alternativa al Corredor del Ebro: Crea una ruta de alta capacidad paralela a la AP-68 y la AP-2, permitiendo que el tráfico de largo recorrido entre el Cantábrico (Navarra/País Vasco) y el Mediterráneo (Cataluña) evite el paso por Zaragoza, que suele estar más saturado.
- Conexión Transpirenaica: La A-23 (Autovía Mudéjar) es la vía directa hacia el Túnel de Somport. Su unión con la A-21 facilita el acceso desde el oeste peninsular hacia Francia por el Pirineo central.
- Vertebración del Territorio: Mejora la comunicación en zonas con baja densidad de población, facilitando el acceso de los habitantes de la montaña a servicios básicos (como hospitales en Jaca o Huesca) y potenciando el turismo de nieve y montaña al reducir los tiempos de viaje.
- Logística Integrada: Al enlazar con la A-22 (Huesca-Lleida), se cierra un triángulo logístico que conecta los puertos del norte con los centros industriales de Cataluña y el Levante.
- Eliminación de Cuellos de Botella: La variante de Jaca permitirá que más de 10.000 vehículos diarios dejen de atravesar el centro urbano del municipio, mejorando la seguridad vial y la fluidez del tráfico regional
Una solución estratégica implica dejar de ver los tramos como “parches locales” y entenderlos como una red sistémica. Para decidir la variante de unión A-21 / A-23 y que se convierta en esa solución, hay tres enfoques clave:
- Visión de Corredor Europeo: No se diseña solo para Jaca, sino como parte del Itinerario E-7, integrando el norte de España en la Red Transeuropea de Transporte (TEN-T). Esto asegura la prioridad en la financiación. Pero también implicará en el futuro más camiones y más intensidad de tráfico.
- Multimodalidad Logística: Se coordina con la reapertura de la línea internacional de Canfranc. Esto crea oportunidades logísticas como un «hub» de transporte en el Pirineo donde carretera y tren se complementan para mover mercancías hacia Europa, y revitaliza el Puerto Seco de Zaragoza.
- Resiliencia del Eje Norte: Al consolidar este trazado, España gana una redundancia crítica. Si el Valle del Ebro se bloquea por accidentes, obras o inclemencias, el país mantiene un canal de comunicación de alta capacidad operativo entre el Atlántico y el Mediterráneo.
Tramo de la autovía A-21 entre Sigüés y Tiermas, inaugurado en 2025, en una imagen proporcionada por el Ministerio de Transportes.
¿La Variante Norte actual es una solución estratégica?
El proyecto de una variante en Jaca fue considerado inicialmente a principios de siglo, aprobándose definitivamente la Variante Norte en 2015 y actualizado en 2024. Lleva casi dos décadas sobre los planos. En ese tiempo, cambió la legislación, cambió el contexto ferroviario, cambiaron los estándares ambientales europeos, e incluso ahora se ha reactivado la Travesía Central del Pirineo (TCP) ante la guerra en Ucrania y las necesidades militares. El proyecto, no.
Mortimer Adler, en su análisis filosófico sobre los errores del conocimiento especializado, señalaba que la «tontería» institucional surge de un fallo de premisas: por ejemplo, el experto ve la infraestructura como un fin en sí mismo —unir dos puntos del mapa— olvidando que el fin último debe ser el bienestar de la comunidad. Diseñar una autovía «eficiente» que destruye la habitabilidad de un barrio es, en términos de Adler, un error de juicio fundamental: confunde el instrumento con el objetivo.
Legrenzi añade una capa adicional. En entornos de alta complejidad técnica, los profesionales tienden a emplear «atajos mentales»: en lugar de evaluar el sistema completo con sus consecuencias no previstas, se optimiza el subproblema inmediato. El subproblema en este caso es el tráfico de paso por Jaca y que nadie discute. La solución aparentemente óptima para ese subproblema es una Variante Norte. Pero el sistema completo incluye también dar solución a necesidades estratégicas, y por supuesto contemplar a los vecinos de Estación II, el poblado gitano, el hospital, la residencia de ancianos, un apartahotel, la vega del Aragón, el Camino de Santiago, el ferrocarril a Canfranc… y el principio de proporcionalidad. Ese complejo sistema completo no cabe en los planos de un despacho ministerial.
El sesgo de confirmación empuja a buscar datos que justifiquen el trazado elegido
El sesgo de confirmación —ampliamente documentado en la literatura sobre toma de decisiones, desde Kahneman hasta Legrenzi— opera de forma especialmente poderosa en proyectos de infraestructura. Una vez que el trazado está dibujado, cada informe posterior tiende a justificarlo en lugar de cuestionarlo. La inercia institucional hace el resto: favorecer que se siga adelante, aunque el proyecto muestre señales inequívocas de desproporción. En urbanismo y en ordenación del territorio esa ceguera se paga durante décadas.
La herida de los diez metros… ¿un incumplimiento legal objetivo?
El 15 de abril de 2026, Rodolfo Pardos Auber, presidente de la Asociación Polígono Estación II, presentó ante la Demarcación de Carreteras del Estado en Aragón un documento de alegaciones que, leído con calma, produce una incomodidad difícil de disipar. No es el lamento de unos vecinos que no quieren ruido. Es la demostración, norma en mano, de que el proyecto aprobado puede incumplir legislación actual.
La Ley 37/2015 de Carreteras, aunque sea posterior a la aprobación de la variante, es inequívoca: en una variante de población, la Línea Límite de Edificación se sitúa a 50 metros desde la arista exterior de la calzada. Hay una prohibición absoluta de construir —o de permitir que existan viviendas— a menor distancia. La Zona de Servidumbre, donde están vetadas obras e instalaciones por razones de seguridad, alcanza los 25 metros. La Zona de Afección llega a los 100.
El proyecto de la Variante Norte de Jaca sitúa viviendas existentes a 10 metros del trazado. Cuarenta metros por debajo del mínimo legal. Plenamente dentro de la zona de servidumbre. No es una apreciación subjetiva: es una vulneración objetiva, numérica, contrastable. Al proyectar la infraestructura a una quinta parte de la distancia legal, la Administración incurre en lo que Adler definiría como una «tontería institucional»: ignorar sus propias reglas en nombre de una supuesta eficiencia que, a la larga, resultará más costosa en indemnizaciones, litigios y deterioro del tejido urbano.
Y, sin embargo, el proyecto fue licitado en diciembre de 2025 por 153,6 millones de euros. La UTE Sacyr-Papsa se adjudicó el contrato en abril de 2026. Las expropiaciones comenzaron el 4 de marzo.
El desaguisado entre el estudio de carreteras y la planificación urbanística resulta evidente.
¿Cómo llega un proyecto que no aporta una solución estratégica hasta la fase de adjudicación? Cada técnico aprueba su parte, nadie revisa el conjunto, y el tiempo transcurrido hace que cuestionar el proyecto parezca más costoso que ejecutarlo. Es la trampa del coste hundido en estado puro.
El principio que la Administración no puede ignorar
El artículo 4 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público establece el principio de proporcionalidad como límite a toda actuación administrativa: las medidas adoptadas deben ser necesarias y adecuadas a los fines que persiguen, y entre varias opciones posibles se optará por la menos restrictiva de derechos individuales.
La aplicación del principio de proporcionalidad en el caso de la Variante Norte debería conducir a una conclusión que resulta difícil de eludir: Si existe una alternativa de trazado que incumple idéntica función con menor impacto sobre los ciudadanos y el territorio, la Administración no puede elegir la alternativa más gravosa sin justificarlo de forma rigurosa y fehaciente.
Esa justificación tiene que existir en el expediente. Si el proyecto carece de un análisis comparativo serio entre el trazado norte, la alternativa por el sur u otras opciones intermedias, el problema es grave. Lo que Legrenzi llama «falta de higiene mental» en la toma de decisiones —operar con exceso de confianza técnica y despreciar la variable humana y ambiental— tiene aquí su expresión más concreta; por ejemplo, la ausencia de una evaluación real de los impactos acústicos y estructurales sobre las viviendas afectadas.
Si no hay esa comparación, la elección del trazado más dañino es una decisión tomada en ejercicio de una discrecionalidad técnica que no parece haber observado los elementos reglados de la misma. Y el principio de proporcionalidad es, en ese escenario, el argumento que obligaría a modificar el proyecto antes de que fragüe el hormigón.
La alternativa sur existe y se han mostrado en el análisis técnico de la plataforma Salvar Jaca. Además, hay soluciones de soterramiento, que aunque inicialmente encarezcan el proyecto, trazaría la infraestructura por terreno sin edificar, respetaría las distancias legales y no hundiría ningún pilar en la vega del Aragón.
Y estas soluciones ni se han considerado porque el suelo del norte llevaba décadas en los planos. Pero es precisamente la trampa del coste hundido. Y para lo que el principio de proporcionalidad está diseñado para neutralizar. La Administración debe justificar esa elección con argumentos técnicos. Una motivación insuficiente de la solución técnica adoptada podría ser objeto de impugnación en vía contencioso-administrativa. Y lo “barato” corre el riesgo de salir “caro”.